HISTOIRE D UN JOUR - 1 NOVEMBRE 1993
L'aube de l'union
Le 1er novembre 1993, une metamorphose profonde et silencieuse transforme le paysage institutionnel europeen. En ce jour d'automne, le traite de Maastricht, signe a peine vingt mois plus tot dans la petite ville neerlandaise, entre officiellement en vigueur. La Communaute economique europeenne cesse alors d'exister pour faire place a l'Union europeenne, entite politique nouvelle et ambitieuse qui marque l'aboutissement d'une demarche commencee quarante ans plus tot. Cette metamorphose institutionnelle, apparemment technique et administrative, incarne en realite une rupture majeure dans l'histoire de la construction europeenne, un basculement dont les consequences irrigueront durablement le continent.
Cette transformation ne surgit pas du neant. Elle s'inscrit dans la longue duree d'un projet qui trouve ses racines dans les cendres de la Seconde Guerre mondiale et qui se nourrit, au fil des decennies, des ambitions de paix et de prosperite partagees. Mais c'est la conjonction exceptionnelle d'evenements survenus entre 1989 et 1992 qui rend possible et necessaire ce saut qualitatif. La chute du mur de Berlin en novembre 1989, l'effondrement du bloc sovietique, la reunification allemande en octobre 1990, toutes ces convulsions geopolitiques bouleversent les equilibres etablis et imposent aux dirigeants europeens de repenser l'architecture de leur union. Le traite de Maastricht apparait alors comme la reponse a cette Europe en mutation, le moyen d'ancrer solidement l'Allemagne reunifiee dans un ensemble europeen renforce et d'affirmer l'identite politique du continent face aux incertitudes du nouvel ordre mondial.
L'acheminement vers ce 1er novembre 1993 fut long, complexe et seme d'embuches. Des le printemps 1990, alors que l'unification allemande s'accelere a un rythme que personne n'avait anticipe, Francois Mitterrand et Helmut Kohl comprennent qu'une nouvelle etape de la construction europeenne s'impose. Dans leur lettre conjointe d'avril 1990, les deux dirigeants proposent de transformer l'ensemble des relations entre Etats membres en une Union europeenne dotee de moyens d'action necessaires. Cette impulsion franco-allemande, moteur traditionnel de l'integration europeenne, provoque l'ouverture en decembre 1990 de deux conferences intergouvernementales simultanees, l'une consacree a l'union economique et monetaire, l'autre a l'union politique. Pendant toute l'annee 1991, les negociations se poursuivent, marquees par des tensions entre visions nationales divergentes, entre tenants d'une integration rapide et partisans d'une approche plus prudente. Les 9 et 10 decembre 1991, le Conseil europeen de Maastricht parvient finalement a un accord qui sera formalise le 7 fevrier 1992 par la signature solennelle du traite par les ministres des Affaires etrangeres des Douze.
Mais l'adhesion des peuples ne peut etre presumee. Le processus de ratification qui s'ouvre alors revele les fractures et les hesitations qui traversent les societes europeennes. Le Danemark, lors d'un referendum organise le 2 juin 1992, rejette le traite par 50,7 pour cent des voix, semant le trouble dans toute l'Europe. La France, ou Mitterrand decide courageusement de consulter directement les citoyens, approuve le traite le 20 septembre 1992, mais de justesse avec seulement 51,05 pour cent de votes favorables. Cette faible majorite temoigne des resistances profondes que suscite un projet percu par certains comme une menace pour la souverainete nationale. Au Royaume-Uni, le Premier ministre John Major doit affronter une opposition feroce au sein de son propre camp conservateur et ne peut faire ratifier le traite par la Chambre des communes que le 20 mai 1993, apres avoir attendu l'issue du second referendum danois. Car le Danemark, apres avoir obtenu quatre clauses d'exemption concernant notamment la monnaie unique et la defense commune, accepte finalement le traite lors d'une nouvelle consultation populaire le 18 mai 1993, avec 56,7 pour cent de suffrages positifs. Ces consultations populaires, loin d'etre de simples formalites, revelent la complexite d'un projet qui heurte les sensibilites nationales et les craintes identitaires.
L'entree en vigueur du traite le 1er novembre 1993 materialise une architecture institutionnelle nouvelle et complexe, celle des trois piliers. Cette structure rappelle l'image du temple antique ou le fronton de l'Union repose sur trois colonnes distinctes assurant sa stabilite. Le premier pilier, le plus ancien et le plus integre, rassemble les Communautes europeennes avec leurs competences supranationales etendues, couvrant l'union douaniere, la politique agricole commune, le marche interieur et la future union economique et monetaire. Les Etats membres y ont transfere une part substantielle de leur souverainete aux institutions communes, permettant ainsi une veritable integration dans des domaines essentiels de la vie economique et sociale. Le deuxieme pilier institue la Politique etrangere et de securite commune, domaine sensible ou les Etats conservent jalousement leurs prerogatives mais acceptent de coordonner leurs positions et d'envisager progressivement une defense commune. Le troisieme pilier, consacre a la Justice et aux Affaires interieures, repond aux preoccupations liees a la libre circulation des personnes et vise a coordonner les politiques d'immigration, de lutte contre le terrorisme et la criminalite organisee. Dans ces deux derniers piliers, la methode intergouvernementale prevaut, preservant le role central des gouvernements nationaux.
L'innovation la plus symbolique du traite reside dans la creation de la citoyennete europeenne. Desormais, toute personne possedant la nationalite d'un Etat membre devient automatiquement citoyen de l'Union, sans que cette nouvelle citoyennete se substitue a la nationalite nationale. Cette citoyennete confere des droits nouveaux et concrets aux Europeens, parmi lesquels le droit de circuler et de sejourner librement sur le territoire des Etats membres, le droit de voter et d'etre elu aux elections municipales et europeennes dans l'Etat de residence, le droit a la protection diplomatique et consulaire dans les pays tiers ou leur Etat n'est pas represente, et enfin le droit de petition devant le Parlement europeen et le droit de saisir le nouveau mediateur europeen. Cette citoyennete europeenne, bien qu'imparfaite et encore limitee, marque une etape decisive dans la construction d'une identite commune transcendant les appartenances nationales. Elle signifie que les Europeens ne sont plus seulement des sujets economiques beneficiant de libertes de circulation et d'etablissement, mais des citoyens d'une entite politique naissante.
Le traite de Maastricht jette egalement les bases fondamentales de la future monnaie unique, l'euro, projet d'une ampleur sans precedent qui bouleversera les habitudes economiques et quotidiennes de centaines de millions d'Europeens. Cette ambition s'inscrit dans la continuite du rapport presente en avril 1989 par Jacques Delors, alors president de la Commission europeenne. Ce rapport, elabore par un comite compose des gouverneurs des banques centrales des pays membres, definissait les etapes concretes devant mener a l'union economique et monetaire. Il reprenait les trois conditions essentielles deja identifiees vingt ans plus tot par le rapport Werner, la convertibilite totale et irreversible des monnaies, la liberation complete des mouvements de capitaux et l'integration totale des marches bancaires et financiers, ainsi que l'elimination des marges de fluctuation et la fixation irrevocable des parrites. Le traite de Maastricht transforme ces recommandations en engagements juridiques contraignants et etablit un calendrier precis pour leur mise en oeuvre. Surtout, il definit les fameux criteres de convergence que devront respecter les Etats candidats a l'entree dans la zone euro, le taux d'inflation ne devant pas depasser de plus de 1,5 point celui des trois Etats les plus performants, le deficit public limite a 3 pour cent du produit interieur brut, la dette publique plafonnee a 60 pour cent du produit interieur brut, les taux d'interet a long terme ne devant pas exceder de plus de 2 points ceux des trois Etats les plus stables, et enfin la participation au mecanisme de change europeen pendant au moins deux ans sans devaluation. Ces criteres, strictement quantifies, visent a assurer la convergence reelle des economies avant leur entree dans la zone monetaire unique et a prevenir les comportements de passager clandestin qui mineraient la stabilite de l'ensemble.
Cette dimension monetaire du traite s'inscrit elle-meme dans une trajectoire historique plus ancienne. L'Acte unique europeen, signe en fevrier 1986 et entre en vigueur en juillet 1987, avait deja pose les jalons de cette evolution en fixant comme objectif la realisation du marche interieur unique avant la fin de l'annee 1992. Ce grand marche, fonde sur les quatre libertes fondamentales de circulation des personnes, des biens, des services et des capitaux, constituait une etape indispensable vers l'union economique et monetaire. En effet, comment imaginer un veritable marche unique avec des monnaies differentes dont les taux de change fluctuent et engendrent des couts de transaction et des incertitudes pour les operateurs economiques. L'idee d'une monnaie unique devenait ainsi le prolongement logique du marche interieur, la pierre de voute permettant d'en exploiter pleinement les potentialites. Le Conseil europeen de Hanovre de juin 1988 avait confirme cet objectif en chargeant le comite Delors d'etudier les modalites concretes de sa realisation. Les propositions de ce comite, approuvees en juin 1989, ont directement inspire les redacteurs du traite de Maastricht.
Le contexte geopolitique dans lequel mûrit le traite explique en grande partie son contenu et ses ambitions. La reunification allemande, survenue le 3 octobre 1990 apres des negociations internationales menees a une vitesse stupefiiante, modifie profondement les equilibres du continent. L'Allemagne unifiee compte desormais pres de 80 millions d'habitants et devient la premiere puissance economique d'Europe. Cette resurrection d'une grande Allemagne au coeur du continent suscite des inquietudes chez ses voisins, en particulier en France ou les souvenirs des conflits passes restent vivaces. Pour le chancelier Kohl, il devient essentiel de prouver que l'unite allemande et l'unite europeenne ne s'opposent pas mais se renforcent mutuellement. Pour le president Mitterrand, l'approfondissement de la construction europeenne apparait comme le meilleur moyen d'ancrer solidement cette Allemagne reunifiee dans un cadre institutionnel qui limite les risques de derive unilaterale. Le traite de Maastricht represente ainsi le prix politique de la reunification allemande, le gage donne par l'Allemagne a ses partenaires qu'elle restera fermement arrimee au projet europeen et qu'elle accepte de partager sa souverainete retrouvee avec les institutions communes.
La fin de la guerre froide ouvre egalement de nouvelles perspectives pour l'elargissement de l'Union europeenne. Les pays d'Europe centrale et orientale, liberes du joug sovietique, aspirent a rejoindre l'Union pour consolider leur democratie et accelerer leur developpement economique. Le Conseil europeen de Copenhague de juin 1993 definit les criteres que devront respecter les futurs candidats, criteres politiques lies a la stabilite des institutions democratiques et au respect de l'Etat de droit, criteres economiques relatifs a l'existence d'une economie de marche fonctionnelle, et criteres juridiques portant sur la capacite a reprendre l'ensemble de l'acquis communautaire. Mais avant meme que ne s'ouvre cette grande vague d'elargissement vers l'Est, l'Union accueille des le 1er janvier 1995 trois nouveaux membres, l'Autriche, la Finlande et la Suede, tous issus de l'Association europeenne de libre-echange. Ces trois pays, qui avaient longtemps conserve leur neutralite pendant la guerre froide, peuvent desormais rejoindre l'Union sans craindre les reactions de Moscou. Cet elargissement vers le Nord, le plus rapide de toute l'histoire europeenne, temoigne de l'attractivite du projet europeen au lendemain de Maastricht.
Le marche unique, entre officiellement en fonction le 1er janvier 1993, quelques mois avant l'entree en vigueur du traite de Maastricht lui-meme. Cette concomitance n'est pas fortuite. Le marche unique et l'union politique se renforcent mutuellement. Les quatre libertes fondamentales garanties par le marche unique permettent aux citoyens et aux entreprises de circuler, d'echanger, de travailler et d'investir librement sur tout le territoire de l'Union. La suppression des controles aux frontieres interieures, progressive et inscrite dans le cadre des accords de Schengen signes des 1985, facilite considerablement ces mouvements. Cette liberte de circulation, d'abord concue pour les travailleurs et les operateurs economiques, s'etend progressivement a l'ensemble des citoyens europeens. Les etudiants beneficient de programmes d'echange comme Erasmus, lance en 1987, qui leur permet de poursuivre une partie de leurs etudes dans d'autres pays europeens. Les frontieres physiques et reglementaires qui compartimentaient jadis l'Europe en espaces nationaux separes s'estompent graduellement, permettant l'emergence d'un veritable espace europeen integre.
Le traite de Maastricht renforce egalement les pouvoirs du Parlement europeen, institution directement elue au suffrage universel depuis 1979 mais dont les prerogatives legislatives demeuraient limitees. La nouvelle procedure de codecision introduite par le traite place le Parlement sur un pied d'egalite avec le Conseil dans certains domaines legislatifs, accroissant ainsi la legitimite democratique du processus decisionnel europeen. Cette evolution repond aux critiques recurrentes selon lesquelles la construction europeenne souffrirait d'un deficit democratique, les decisions etant prises par des instances technocratiques ou intergouvernementales eloignees des citoyens. En conferant davantage de pouvoirs a l'institution representant directement les peuples europeens, le traite cherche a combler partiellement ce deficit et a rapprocher l'Union de ses citoyens. Cependant, les resistances nationales limitent cette evolution et les deux nouveaux piliers intergouvernementaux echappent largement au controle parlementaire, revelant les tensions persistantes entre logique supranationale et preservation des souverainetes nationales.
Le traite etend par ailleurs le champ des competences communautaires a de nouveaux domaines jusque-la reserves aux Etats membres. L'education, la formation professionnelle, la culture, la sante publique, la protection des consommateurs, les reseaux transeuropeens de transport, la politique industrielle et l'environnement entrent desormais dans le perimetre d'action de l'Union, meme si le principe de subsidiarite, egalement inscrit dans le traite, precise que l'Union n'intervient dans ces domaines que lorsque son action s'avere plus efficace que celle des Etats membres pris isolement. Cette extension progressive des competences temoigne de la volonte de construire une Europe non seulement economique mais aussi sociale et culturelle, capable d'agir dans tous les domaines qui affectent la vie quotidienne des citoyens.
L'entree en vigueur du traite inaugure egalement une nouvelle phase dans les relations exterieures de l'Union. La Politique etrangere et de securite commune, bien que demeurant largement intergouvernementale, permet aux Quinze de coordonner leurs positions sur la scene internationale et d'affirmer progressivement une voix europeenne distincte de celles des Etats membres pris individuellement. Cette ambition se heurte toutefois rapidement aux divergences nationales, comme l'illustre douloureusement l'impuissance europeenne face aux guerres de dissolution de la Yougoslavie qui ensanglantent les Balkans pendant toute la decennie 1990. Ces echecs revelent les limites d'une politique etrangere commune handicapee par l'exigence d'unanimite et par l'absence de moyens militaires propres. Neanmoins, la dynamique est lancee et les traites ulterieurs, d'Amsterdam en 1997 puis de Nice en 2001, chercheront a remedier a ces faiblesses.
La mise en oeuvre concrete du traite de Maastricht s'etale sur plusieurs annees. L'union economique et monetaire se realise par etapes successives, la premiere ayant debute des le 1er juillet 1990 avec la libre circulation complete des capitaux. La deuxieme etape commence le 1er janvier 1994 avec la creation de l'Institut monetaire europeen, ancetre de la future Banque centrale europeenne. La troisieme et ultime etape s'ouvre le 1er janvier 1999 avec la fixation irrevocable des taux de change entre les monnaies des onze pays membres de la zone euro et l'introduction de l'euro sous forme scripturale pour les transactions bancaires et financieres. Les billets et pieces en euros ne seront mis en circulation que le 1er janvier 2002, date a laquelle l'euro devient effectivement la monnaie quotidienne de plus de 300 millions d'Europeens. Ce processus long et complexe illustre la methode europeenne procedurale, privilegiant l'accumulation progressive de solidarites concretes plutot que les sauts politiques brutaux.
Le traite de Maastricht suscite des debats passionnes sur la nature meme du projet europeen. Pour ses partisans, il represente une avancee decisive vers une Europe politique capable d'agir efficacement dans un monde globalise et de defendre les interets et les valeurs des Europeens. Pour ses detracteurs, il incarne une derive federaliste qui menace les identites nationales et confisque aux peuples leur souverainete democratique. Ces tensions traversent toutes les societes europeennes et expliquent les difficultes rencontrees lors des ratifications. Le faible ecart des votes en France et au Danemark temoigne de ces divisions profondes. Les opposants denoncent la complexite et l'opacite du traite, document touffu de plusieurs centaines de pages difficilement accessible aux non-specialistes. Ils critiquent egalement le caractere trop economique et liberale d'une construction europeenne qui privilegierait la concurrence et le marche au detriment de la protection sociale et de l'intervention publique. Ces critiques ne disparaitront pas avec l'entree en vigueur du traite mais continueront d'alimenter le debat europeen durant les decennies suivantes.
L'heritage du traite de Maastricht se mesure sur la longue duree. Il a profondement transforme l'architecture institutionnelle europeenne en creant l'Union europeenne, entite aux contours plus politiques que la Communaute economique qui l'a precedee. Il a pose les fondations de l'euro, monnaie partagee par vingt pays membres en 2025 et devenue la deuxieme monnaie internationale apres le dollar americain. Il a institue la citoyennete europeenne, creant un lien direct entre les citoyens et l'Union. Il a ouvert la voie aux elargissements successifs qui ont porte l'Union de douze a vingt-sept membres. Mais il a aussi revele les limites et les contradictions d'une construction fondee sur le compromis permanent entre des Etats jaloux de leur souverainete et l'aspiration a une integration plus poussee. Les crises ulterieures, crise de la dette souveraine a partir de 2010, crise migratoire de 2015, Brexit en 2020, ont teste la solidite de l'edifice et montre que l'Union europeenne nee a Maastricht demeure une construction fragile, un perpetuel chantier inacheve.
Le 1er novembre 1993 marque donc une rupture dans l'histoire europeenne, l'un de ces moments charniere ou les structures profondes qui gouvernent l'evolution des societes basculent vers de nouvelles configurations. Ce jour-la, dans le silence des chancelleries et des administrations, une mutation invisible mais decisive s'est operee. L'Europe des Douze est devenue l'Union europeenne, ouvrant un nouveau chapitre dans cette longue marche vers l'unite du continent. Cette metamorphose institutionnelle portait en germe les transformations futures, la monnaie unique, les elargissements massifs, l'approfondissement des politiques communes. Elle incarnait aussi les esperances et les inquietudes d'une epoque traversee par de profonds bouleversements. Trente ans plus tard, l'Union europeenne poursuit sa route cahoteuse, confrontee a des defis sans cesse renouvelees, mais toujours guidee par cette ambition originelle formulee dans les lendemains de la guerre, batir une paix durable et une prosperite partagee sur le vieux continent trop longtemps dechire par les conflits fratricides.
