HISTOIRE D UN JOUR - 05 DECEMBRE 1994

Le poids de la géographie et le mirage du papier

Le 5 décembre 1994 marque une date charnière, une de ces journées où l'histoire semble se figer dans le marbre des traités pour tenter d'endiguer le tumulte des temps. Ce jour-là, dans la ville de Budapest, au cœur d'une Europe centrale qui cherche encore ses repères après le grand effondrement soviétique, se joue une scène diplomatique dont la portée dépasse de loin les simples signatures apposées au bas d'un document. Il s'agit du Mémorandum de Budapest, un acte par lequel l'Ukraine, mais aussi la Biélorussie et le Kazakhstan, acceptent de se défaire de leur arsenal nucléaire hérité de l'URSS en échange de garanties de sécurité offertes par les grandes puissances que sont la Russie, les États-Unis et le Royaume-Uni. Pourtant, pour comprendre la densité de cet événement, il ne suffit pas de regarder la salle de conférence ni les visages de Leonid Koutchma, Boris Eltsine, Bill Clinton ou John Major. Il faut, comme toujours, se détourner de l'écume des événements pour plonger dans les profondeurs, là où se meuvent les forces lentes et silencieuses de la géographie, de l'économie et des structures impériales qui, elles, ne signent jamais de traités.

Il convient d'abord de replacer ce 5 décembre dans la longue durée de l'espace eurasien. L'Ukraine n'est pas une nation qui surgit du néant en 1991 ; elle est une terre de passage, cette vaste plaine pontique où, depuis des millénaires, les empires flux et reflux. La géographie commande ici plus qu'ailleurs. C'est un espace ouvert, sans frontières naturelles à l'est, une zone de transition entre la forêt et la steppe, entre l'Europe sédentaire et l'Asie nomade. Lorsque l'Union soviétique se disloque, elle laisse derrière elle non pas des États-nations achevés, mais des débris d'empire, des infrastructures colossales posées sur un sol mouvant. L'Ukraine se retrouve, par le hasard de l'histoire militaire et de la planification stratégique de Moscou, à la tête de la troisième puissance nucléaire mondiale. C'est une anomalie historique : une puissance matérielle démesurée entre les mains d'un État à l'économie exsangue, cherchant encore sa légitimité politique et ses frontières mentales.

Les silos nucléaires, ces cathédrales de béton enfouies dans la terre noire, ne sont pas de simples armes. Ils sont le legs pesant d'une confrontation mondiale qui vient de s'achever. Ils incarnent une puissance technique que l'économie locale ne peut plus soutenir. Car c'est bien l'économie, cette force souterraine et contraignante, qui dicte sa loi en 1994. L'Ukraine, comme ses voisins, est plongée dans une crise matérielle profonde. Les chaînes de production soviétiques sont rompues, l'hyperinflation dévore les épargnes, et le quotidien des populations est fait de pénurie et d'incertitude. Dans ce contexte de dénuement, l'entretien d'un arsenal atomique sophistiqué, dont les codes de lancement sont d'ailleurs restés à Moscou, apparaît comme un luxe ruineux, voire dangereux. Le maintien de ces ogives coûte des fortunes que Kiev ne possède pas, et la pression internationale, venue de Washington autant que de Moscou, se fait pressante. L'Occident craint par-dessus tout la prolifération, la dispersion de ces vecteurs de mort dans le chaos post-soviétique. La Russie, elle, entend récupérer ce qu'elle considère comme les attributs exclusifs de sa puissance impériale restaurée.

C'est donc sous la double contrainte de la nécessité économique et de la pression géopolitique que se noue le drame de Budapest. Les négociations ont été longues, âpres, traversées par les méfiances séculaires. Les diplomates ukrainiens sentent intuitivement que ces armes sont leur seule assurance-vie face à un voisin russe dont ils connaissent la lourdeur historique et les réflexes hégémoniques. L'histoire de la région est celle d'une lutte constante pour l'autonomie face aux centres de pouvoir, qu'ils soient à Varsovie, à Istanbul ou à Moscou. Abandonner l'atome, c'est se remettre nu face à l'histoire. Mais la réalité immédiate l'emporte. L'État ukrainien a besoin de crédits, de reconnaissance internationale, d'intégration dans le concert des nations civilisées. On lui promet tout cela en échange de sa dénucléarisation. Le marché semble équitable aux yeux des capitales occidentales, obsédées par la stabilité stratégique et la réduction des têtes nucléaires.

Le texte signé ce jour-là se veut rassurant. Il est bref, composé de quelques articles qui résonnent comme des serments de chevalerie dans un monde de fer. Les signataires s'engagent à respecter l'indépendance, la souveraineté et les frontières existantes de l'Ukraine. Ils promettent de s'abstenir de toute menace ou emploi de la force contre l'intégrité territoriale ou l'indépendance politique de cet État. Ils assurent qu'aucune de leurs armes ne sera jamais utilisée contre l'Ukraine, sauf en cas de légitime défense. Ils s'interdisent également toute coercition économique, reconnaissant par là que la domination ne passe pas seulement par le glaive mais aussi par le blé, le gaz et la monnaie. Enfin, un mécanisme de consultation est prévu en cas de litige. Sur le papier, l'édifice paraît solide. Il s'inscrit dans l'esprit des années 1990, cette décennie d'optimisme où l'on a cru, un instant, que le droit international et le commerce allaient définitivement supplanter la guerre, que l'histoire tragique avait trouvé son terme dans la démocratie libérale et les accords multilatéraux.

Pourtant, à observer la scène avec le recul de l'historien, on perçoit les failles béantes de ce dispositif. Ce mémorandum n'est pas un traité de défense mutuelle. Il n'offre pas de garantie automatique d'intervention militaire comme le ferait l'article 5 de l'OTAN. Il s'agit d'assurances politiques, de promesses diplomatiques qui engagent l'honneur des États mais ne lient pas leurs armées. C'est là que réside le malentendu fondamental, ou peut-être l'aveuglement volontaire. Les Occidentaux, Américains et Britanniques, voient dans ce texte une manière élégante de clore le chapitre de la Guerre froide et de sécuriser l'espace post-soviétique à moindre coût. Pour eux, la Russie d'Eltsine est un partenaire en devenir, une démocratie chaotique mais orientée vers l'ouest. Ils ne perçoivent pas, ou ne veulent pas percevoir, que les structures profondes de la puissance russe n'ont pas changé, que l'humiliation de la perte de l'empire travaille les esprits, que la géographie mentale de Moscou inclut toujours Kiev dans son périmètre de sécurité vital.

Les années qui suivent 1994 voient la mise en œuvre technique de l'accord. Les trains blindés emportent les ogives vers la Russie, les silos sont démantelés, les bombardiers stratégiques sont découpés à la ferraille sous le regard satisfait des inspecteurs américains. L'Ukraine devient un État non-nucléaire, respectueux des normes internationales, espérant que sa vertu sera sa meilleure protection. Elle reçoit en échange des aides financières, des partenariats, une place dans les institutions internationales. Mais elle reste, géographiquement, cette terre de marche, coincée entre deux plaques tectoniques qui continuent de frotter l'une contre l'autre. L'économie ukrainienne peine à décoller, entravée par la corruption et l'absence de réformes structurelles, tandis que la Russie, grâce à la manne des hydrocarbures, reconstitue peu à peu sa puissance régalienne et son ambition.

Le temps long de l'histoire finit toujours par rattraper le temps court des traités. Les promesses de 1994 reposaient sur une photographie figée du monde, celle d'une Russie affaiblie et d'un Occident triomphant. Mais les rapports de force sont des organismes vivants, ils évoluent, se transforment. Dès les années 2000, la Russie cherche à réaffirmer son emprise sur ce qu'elle nomme son étranger proche. Les crises gazières, les pressions politiques, les ingérences électorales sont les prémices d'un retour de la force brute. Le mémorandum, censé interdire la coercition économique, est déjà piétiné dans les faits, sans que les garants occidentaux ne réagissent outre mesure. La diplomatie a horreur du vide, mais elle a encore plus horreur d'admettre que ses papiers ne valent plus rien.

L'année 2014 marque la première rupture brutale, le moment où la réalité géopolitique déchire le voile des illusions juridiques. L'annexion de la Crimée par la Russie et le début de la guerre dans le Donbass constituent une violation flagrante, indiscutable, des termes du Mémorandum de Budapest. L'intégrité territoriale de l'Ukraine, sacralisée par le texte de 1994, est amputée par l'un des garants mêmes de cette intégrité. La réaction des autres signataires, États-Unis et Royaume-Uni, révèle alors la faiblesse insigne des garanties négatives. Il y a des sanctions, des condamnations, des soutiens politiques, mais pas d'intervention directe. La lettre du mémorandum ne les y obligeait pas formellement, certes, mais l'esprit du texte est mort. L'Ukraine découvre avec amertume que sa sécurité dépendait d'un ordre moral international qui s'effondre dès lors qu'une grande puissance décide de l'ignorer. Elle a payé son ticket d'entrée dans le club des nations respectables avec sa monnaie nucléaire, mais la banque a fait faillite.

La suite, tragique, est inscrite dans cette logique de rapport de force. L'invasion à grande échelle de février 2022 n'est que l'aboutissement paroxystique de ce processus de délitement. Elle confirme que dans l'histoire des hommes, les frontières ne sont jamais garanties par des parchemins, mais par des équilibres de puissance. Le Mémorandum de Budapest apparaît dès lors non plus comme un succès de la non-prolifération, mais comme un moment d'imprudence historique, une parenthèse enchantée où l'on a cru pouvoir ignorer les lois d'airain de la géopolitique. Il reste dans la mémoire collective comme le symbole d'une transaction asymétrique : l'échange d'une puissance matérielle absolue contre une promesse abstraite.

Cependant, il ne faudrait pas conclure trop hâtivement à l'inutilité totale de ce document. Il a permis, pendant deux décennies, d'éviter que l'effondrement soviétique ne se transforme en chaos nucléaire immédiat. Il a offert à l'Ukraine un temps, certes précaire, pour construire son identité étatique sans porter le fardeau d'un arsenal qu'elle ne pouvait ni gérer ni utiliser. Ce temps gagné sur l'histoire a permis l'émergence d'une conscience nationale ukrainienne qui, elle, s'avérera plus résistante que le béton des silos. Mais le 5 décembre 1994 reste, dans la grande fresque du temps, une leçon cruelle sur la nature du pouvoir. Il nous rappelle que les États sont des monstres froids, que les signatures s'effacent quand les intérêts vitaux sont en jeu, et que la sécurité des nations repose in fine sur leur propre capacité à durer et à se défendre. L'événement de Budapest n'a pas changé le cours profond de l'histoire russe ou ukrainienne ; il n'a fait que l'habiller, pour un temps, des habits neufs du droit international, avant que la vieille étoffe des ambitions impériales ne vienne, inévitablement, déchirer le costume.